Le référé provision devant le juge administratif

Pierre Ladreit de Lacharrière - avocat

mise à jour 16/11/2020

Le référé-provision permet le versement rapide d'une provision dans les cas où la créance invoquée par le demandeur n'apparaît pas sérieusement contestable. Le versement de la provision peut être subordonné à la constitution d'une garantie.

Le référé-provision a été introduit devant la juridiction administrative par le décret n° 88-907 du 2 septembre 1988. La procédure a été profondément modifiée par le décret n° 2000-1115 du 22 novembre 2000 duquel sont issus les articles R. 541-1 à R. 541-6 du code de justice administrative.

Le juge des référés peut accorder une provision, même en l'absence d'une demande au fond

Compétence du juge du référé

- le juge administratif est compétent si le litige principal n'échappe pas manifestement à la compétence de la juridiction administrative.

- c'est le tribunal administratif qui est compétent, sauf si le litige principal relève de la compétence directe du Conseil d'État.

Les conditions de forme du référé

- le référé-provision peut être introduit même "en l’absence d’une demande au fond" (article R. 541-1 du code de justice administrative).

- lorsque la saisine du juge est subordonnée à une réclamation préalable obligatoire, la demande formée directement devant le juge du référé provision doit être rejetée comme irrecevable.

En effet, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : "La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle". Il s'ensuit qu'une demande de provision devant le juge du référé est irrecevable si elle n'a pas été précédée d'une demande préalable adressée à l'administration (CE 23 septembre 2019, n° 427925).

Mais le juge du référé peut être saisi par une partie qui a engagé la procédure de recours préalable, sans attendre que cette procédure soit arrivée à son terme.

Précisions que :

- l'urgence n'est pas une condition expresse de la demande de provision ;

- la saisine du juge des référés n'est en principe pas soumise à une condition de délai.

Toutefois, la demande de provision se heurte à une contestation sérieuse, et elle est donc irrecevable, lorsque la requête au fond est elle-même soumise à une condition de délai.

Il en va notamment ainsi lorsqu'une demande préalable (demande d'indemnisation) a fait l'objet d'une décision expresse de rejet mentionnant les voies et délais de recours et que le délai de recours au fond est expiré.

On soulignera également que seule l’intervention d’une décision expresse de rejet faisait traditionnellement courir le délai de recours en matière de plein contentieux (article R. 421-3, 1° du code de justice administrative). L’article 10 du décret du 2 novembre 2016 a supprimé cette disposition pour les requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2017. Il en résulte que la requête doit désormais être formée dans le délai de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de rejet de la demande préalable.

- la demande doit être présentée par un avocat dès lors qu'elle tend au paiement d'une somme d'argent, sauf si la créance en cause se rattache à l'un des litiges pour lesquels le ministère d'avocat n'est pas obligatoire (pour la liste de ces matières, voir : recours devant le tribunal administratif).

Les conditions de fond du référé-provision

Le versement de cette provison est soumis à la condition que l'existence de l'obligation ne soit pas sérieusement contestable.

Il appartient au demandeur d'établir que cette condition est remplie.

Sur ce point, le juge est exigeant. S'agissant d'une obligation de payer, le juge administratif fait application de la règle selon laquelle il "ne peut condamner une personne à payer une somme qu'elle ne doit pas" ou à payer plus qu'elle ne doit. Il s'assurera donc que la dette publique est quasiment certaine. Cette quasi-certitude peut cependant résulter d'affirmations non contredites par l'administration (par exemple : les conclusions d'un rapport d'expertise non contestées par la personne publique).

Des exigences procédurales allégées

Le juge des référés peut statuer sans tenir une audience publique.

L'ordonnance, qui peut être sommairement motivée, est prise au terme d'une procédure contradictoire simplifiée.

Elle est normalement prise par un juge statuant seul. Mais l'affaire peut être renvoyée à l'examen d'une formation collégiale eu égard notamment à sa complexité.

Les suites de la décision prise par le juge du référé

La force exécutoire de l'ordonnance rendue en matière de référé provision

Les décisions du juge des référés n'ont pas l'autorité de la chose jugée au principal, même si elle devient définitive faute d'appel.

Mais les ordonnances du du juge des référés sont néanmoins exécutoires en application de l'article L. 11 du code de justice administrative.

Il s'ensuit qu'une ordonnance par laquelle le juge des référés accorde une provision constitue un titre exécutoire dont le recouvrement peut être poursuivi directement. Ainsi donc, le titre exécutoire émis par une collectivité publique pour recouvrer une provision accordée par le juge des référés n'a aucune utilité et se trouve ainsi dépourvu de portée juridique. Un tel titre n'est donc pas susceptible de recours (CE, 22 juill. 2020, n° 426210, Sté immobilière Massimi, Lebon T.).

L'homologation de l'ordonnance en référé

Si le créancier n'a pas introduit de demande au fond dans les conditions de droit commun, la personne condamnée au paiement d'une provision peut saisir le juge du fond d'une requête tendant à la fixation définitive du montant de la dette (article R. 541-4 du code de justice administrative).

Cette requête est introduite dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de provision.

Dans ce cas, le juge n'est pas tenu de fixer définitivement le montant de la dette dans les limites du litige qui a donné lieu à la demande de versement de la provision. Le créancier peut donc saisir le juge du fond de conclusions reconventionnelles, sous réserve qu'elles ne soulèvent pas un litige distinct de celui au titre duquel le débiteur a été condamné, pour demander la condamnation du débiteur à verser une indemnité d'un montant supérieur à celui alloué par le juge du référé (CE, 6 novembre 2020, Communauté d’agglomération du Muretain, n° 433940).

Le jugement sur le fond

Si le créancier a introduit de demande au fond, le jugement sur le fond rend caduque l'ordonnance de provision.

Les recours contre l'ordonnance de référé provision

Recours en appel

Les parties au litige devant le tribunal peuvent faire appel dans un délai de quinze jours suivant la notification de l'ordonnance.

L'intervention d'un avocat est obligatoire en appel.

Un juge unique statue sur ce recours (président de la cour administrative d'appel ou un magistrat désigné : article L. 555-1 du CJA).

Il est possible de demander le sursis à l'exécution de l'ordonnance accordant une provision si l'exécution de cette décision risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés à son encontre paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier son annulation et le rejet de la demande (article R. 541-6 du CJA).

Recours en cassation

L'ordonnance rendue par le juge d'appel peut faire l'objet d'un recours en cassation dans la quinzaine de sa notification.

Le Conseil d'État exerce un contrôle classique sur l'ordonnance rendue en appel. Le juge de cassation vérifie si la cour n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit, d'une insuffisance de base légale ou d'une dénaturation des faits en arrêtant le montant de la provision.

L'appréciation des faits permettant à la cour administrative d'appel de regarder une obligation comme non sérieusement contestable ne peut pas être discutée devant le juge de cassation, sauf en cas de dénaturation des faits.

Le pourvoi en cassation devient sans objet dès lors qu'un jugement au fond est intervenu, rendant caduque l'ordonnance prononçant la provision.

Voir aussi :