RECOURS DEVANT LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

14/10/2020

Pierre ladreit de Lacharrière - avocat

 

Les recours devant la juridcition administrative présentent des traits communs qui font l'objet du présent article.

 

On gardera présent à l'esprit qu'il existe des différences propres à chaque type de recours, voir : la classification de recours contentieux.

 

Certains types de contentieux sont régis par des règles particulières. C'est le cas notamment du contentieux des étrangers, et en particulier les recours contre l'obligation de quitter le territoire français.

 

1) Le dépôt de la requête

 

a) Forme de la requête

 

La requête est adressée au Tribunal par la poste (il est préférable de l'envoyer par lettre recommandée avec accusé de réception) ou déposée directement au greffe du tribunal. En cas d'urgence (expiration du délai de recours contentieux), elle peut être adressée par fax, à condition d'être confirmée par courrier ou par une requête déposée au greffe.

 

La requête doit être déposée en autant d’exemplaires que de parties au litige, augmentés de deux.

 

Le greffe du tribunal assure la communication des mémoires et des pièces jointes aux parties. Le requérant n'est donc pas tenu d'assurer lui-même cette transmission.

 

NB. En matière d'urbanisme, l’auteur du recours contentieux doit, à peine d’irrecevabilité, de notifier le recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Cette obligation s'impose également en cas de recours administratif à peine d'irrecevabilité du recours contentieux formé ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. La notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. 

 

b) Contenu de la requête

 

La requête doit préciser l'objet de la demande (les "conclusions" de la requête) : annulation d'une décision ou demande d'indemnité. Elle doit exposer les faits à l'origine du litige. Elle indique les motifs de fait et de droit qui justifient ces demandes (les "moyens" de la requête). Elle doit être signée (cet oubli est fréquent).

 

En matière d'urbanisme, la liberté de présenter de nouveaux moyens de droit en cours est de plus en plus encadrée.

 

Cette tendance a débuté avec le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 (décret "JADE" inspiré du rapport du groupe de travail « réflexions sur la justice administrative de demain ») permettant au juge de fixer d 'office une date à partir de laquelle des nouveaux moyens ne pourront plus être invoqués (article R. 611-7-1 du code de justice administrative). 

 

L'article 7 du décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 a prévu la cristallisation automatique, sans intervention du juge, des moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense (aricle. R. 600-5 du code de l'urbanisme). 

 

 

 

c) Application Télérecours

 

Le décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 rend obligatoire à compter du 1er janvier 2017 l'utilisation de l'application Télérecours, tant en demande qu'en défense ou en intervention, pour les avocats, les personnes publiques, à l'exception des communes de moins de 3 500 habitants, et les personnes morales de droit privé chargées d'une mission permanente de service public. Les associations d'assistance aux étrangers dans les centres de rétention ont la faculté de recourir à l'application.

 

Les dispositions applicables à la transmission électronique des requêtes sont codifiées aux articles R. 414-1

à R.414-5 du CJA (le décret n° 2020-1245 du 9 octobre 2020 modifiant ces dispositions entrera en vigueur le 1er juin 2021).

 

Un téléservice "Télérecours citoyens" est expérimentée depuis le 7 mai 2018 devant les tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise et de Melun, ainsi que devant la section du contentieux du Conseil d’État. "Télérecours citoyens" sera étendu autres tribunaux administratifs et aux cours administratives à la fin de l’année 2018.

 

"Télérecours citoyens" s’adresse aux personnes physiques et morales de droit privé non représentées par un avocat, autres que celles chargées de la gestion permanente d’un service public.

 

"Télérecours citoyens" n’est pas obligatoire. Les justiciables qui déposeront une requête sans avocat  conserveront donc la possibilité de déposer un recours selon les modalités indiquées au a) ci-dessus.

 

Pour vous connecter à "Télérecours citoyen", cliquez ici.

 

Il est recommandé au lecteur de prendre connaissance des "conditions générales d'utilisation" (en bas de la page) avant de d'utiliser le téléservice. En particulier, il faut souligner que le choix de l'utilisation de Télérecours est irrévocable pour un dossier donné : une fois la requête déposée, le justiciable est tenu de communiquer par Télérecours l’ensemble des autres mémoires et pièces nouvelles qu’il souhaite produire et il ne peut donc plus les envoyer par courrier postal ou les déposer au greffe.

 

2) Pièces à joindre à la requête

 

a) La requête est accompagnée de la décision attaquée.

 

Il arrive que le requérant rencontre des difficultés pour obtenir la communication par l'administration de la décision qui lui fait grief.

 

Dans le contentieux de l'annulation, le requérant doit produire la décision dont il demande l'annulation.

 

Dans cette hypothèse, et s'il est justifié par le demandeur des diligences pour l'obtenir, le juge peut mettre en oeuvre ses pouvoirs d'instruction pour demander à l'administration de produire la décision attaquée (CE 3 octobre 2018, n° 413989, Section française de l'Observatoire international des prisons :  cet arrêt est dans la lignée de la jurisprudence Couespel du Mesnil du 1er mai 1936, publiée au Rec. 1936, p. 485, autorisant les injonctions adressées par le juge à l'administration dans le cadre de l'instruction, et dont il a été fait, jusque là, une application prudente). Cette jurisprudence permettra peut-être d'éviter, dans un certain nombre de cas, la lourde procédure consistant à saisir la Commission d'accès au documents administratifs (CADA) en cas de refus de communication, puis à attaquer la nouvelle décision de refus de communication à la suite de l'avis favorable de la Commission.

 

Lorsque l'administration s'est abstenue de répondre à la demande (décision implicite de rejet), le requérant joint la copie de la demande adressée à l'administration et le document justifiant de sa réception par le service (l'accusé de réception de l'envoi postal, le plus souvent).

 

 

b) Dans le contentieux indemnitaire, le demandeur doit produire la décision de l'administration rejetant la demande de réparation financière.

 

On soulignera qu'une dispense de décision prélable était traditionnelllement admise en matière de travaux publics. Cette facilité a été supprimée par le décret dit "JADE" du 2 novembre 2016 (article 10) qui modifie substantiellement à l’article R. 421-1 du code de justice administrative : désormais le contentieux des travaux publics est également soumis à la règle de la décision préalable. 

 

Remarque sur la "liaison du contentieux en cours d'instance" :

 

L'article 10 du décret introduit un nouvel alinéa 2 à l’article R. 421-1 du code de justice administrative ainsi rédigé :

 

"Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle."

 

Cette nouvelle disposition a pour effet de supprimer la possibilité de lier le contentieux indemnitaire en cours d'instance soit en adressant à l'administration une demande d'indemnisation postérieurement au dépôt de la requête devant le TA.

 

Est également remise en cause la solution traditionnelle selon laquelle le contentieux indemnitaire peut être liée en cours d'instance lorsque l'administration omet de soulever à titre principal la fin de non-recevoir tiré du défaut de liaison du contentieux, alors même qu'elle défenderait, à titre subsidiaire, le défaut de décision préalable.  

 

Désormais, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées.

 

Cette nouvelle solution s'applique également au référé provision (CE, 23 sept. 2019, n° 427925 et n° 427923).

 

En revanche, s'agissant d'un recours au fond, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision (CE, Sect., avis, 27 mars 2019, n° 426472).
 

 

3) L'assistance d'un avocat

 

L'assistance d'un avocat n'est pas obligatoire dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir (demande d'annulation d'une décision administrative).

 

Le recours à un avocat est au contraire obligatoire pour les recours dits de "plein contentieux"  lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat.

 

Par exception, le recours à un avocat n'est pas obligatoire pour les litiges :

 

1° en matière de contravention de grande voirie

 

NB. La dispense d'avocat pour les litiges en matière de travaux publics et de contrats relatifs au domaine public est supprimée à compter du 1er janvier 2017 (article 4 du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016)

 

2° en matière de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de taxes assimilées

 

3° d'ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi que les agents ou employés de la Banque de France

 

en matière de pensions, de prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi, d'emplois réservés et d'indemnisation des rapatriés

 

5° dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant

 

Il en va de même pour les demandes d'exécution d'un jugement définitif.

 

4) Le délai pour déposer la requête

 

Le délai du recours contentieux est généralement de deux mois.

 

Pour les actes règlementaires ou les décisions individuelles concernant des tiers, le délai commence à courir à expiration du délai de recours contentieux à compter de la date de son d'affichage ou de sa publication.

 

Précision : s'agissant des actes des départements, le délai du recours contentieux commencera à courir soit à compter de la publication de l'acte au recueil des actes administratifs du département, dans les conditions prévues aux articles L. 3131-3 et R. 3131-1 du code général des collectivités territoriales, soit à compter de sa publication, en complément de l'affichage à l'hôtel du département, dans son intégralité sous forme électronique sur le site internet du département, dans des conditions garantissant sa fiabilité et sa date de publication​ (CE, Sect., 3 déc. 2018, Ligue des droits de l’homme, n° 409667). En revanche, et sous réserve d'une confirmation sur ce point par la jurisprudence, le point de départ du délai du recours du recours contentieux devait continuer à courir à compter de l'affichage pour les actes des communes et EPCI.

 

Pour les décisions individuelles, le délai court à compter de la notification à leurs destinataires. Les décisions individuelles mentionne les voies et délais de recours. En l'absence de ces indications, aucun délai ne peut être opposé au demandeur.

 

L'énoncé de cette règle appelle toutefois les précisions suivantes :

 

a) Au nom du principe de sécurité juridique, le Conseil d'Etat fixe une limite de temps pour la remise en cause des situations individuelles (CE, ass., 13 juill. 2016, n° 387763, Czabaj).

 

Le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un "délai raisonnable", alors même que la décision ne mentionne pas les voies et délais de recours. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance de la décision.

 

Ce délai raisonnable est également applicable lorsque la décision individuelle est contestée par la voie de l'exception. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, peut être invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée. En application de la jurisprudence Czabaj, il n'est plus possible de soulever l'illégalité d'une décision individuelle qui sert de fondement à une décision individuelle ultérieure si la première décision n'a pas été contestée dans le délai d'un an.

 

Par exemple : un fonctionnaire mis à la retraite demande l'annulation de son titre de pension en tant qu'il prévoit la liquidation de sa pension sur la base d'un indice inférieur à celui qui aurait été retenu si l'administration avait fait droit à sa demande d'avancement au grade supérieur. La décision de refus de promotion n'a pas fait courir le délai du recours contentieux, faute d'avoir mentionné les voies et les délais de recours. Mais le recours direct contre la décision de refus de promotion (voie de l'action) et le moyen tiré de l'illégalité de cette décision à l'appui de sa requête dirigée contre le titre de pension (voie de l'exception) ont été présentés plus d'un an après en avoir eu connaissance. Dès lors, le moyen tiré de l'illégalité de la décision de refus de promotion est irrecevable à l'appui de la demande d'annulation du titre de pension (CE 27 février 2019, 418950).

 

Le délai raisonnable d'un an s'applque aussi :

 

- en matière d'urbanisme, aux recours déposés par les tiers contre un permis de construire, une décision de non-opposition à une déclaration préalable, un permis d'aménager ou un permis de démolir (CE 9 novembre 2018, req. n° 409872) ;

 

- au recours formé contre un titre exécutoire (CE 9 mars 2018 Communauté d’agglomération du pays ajaccien, req. n° 401386) ;

 

- aux décisions explicites de rejet à objet exclusivement pécuniaire, tels qu'une décision de refus d’attribuer une de prime à un agent public ou la décision préfectorale minorant la dotation de compensation versée à une collectivité locale, étant précisé que l'expiration du délai fait fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée (CE 9 mars 2018 Communautés de communes du pays Roussillonnais, req. n° 405355).

 

Toutefois, cette jurisprudence ne s'applique pas aux recours indemnitaires (mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique) qui ne tendent pas, comme dans l'hypothèse précédente, à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant la réclamation, mais à la condamnation de la personne publique à réparer les dommages subis, alors même que les recours indemnitaires doivent être précédés d'une demande préalable adressée à l'administration. Cette solution est justifiée dès lors que la prise en compte de la sécurité juridique est assurée par les règles de prescription prévues par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 (déchéance quadriennale) ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l'article L. 1142-28 du code de la santé publique (CE 17 juin 2019, Centre hospitalier de Vichy, n°413097).

 

Précision relative au contentieux fiscal : la jurisprudence Czabaj a été étendue au contentieux fiscal, sous réserve des précisions indiquées au point b) ci-dessous s'agissant des décisions implicites de rejet des réclamations.

 

Voir : Le délai raisonnable en contentieux fiscal

 

 b) Traditionellement, seule l’intervention d’une décision expresse de rejet faisait courir le délai de recours en matière de plein contentieux (1° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative).

 

L’article 10 du décret du 2 novembre 2016 a supprimé cette disposition pour les requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2017. Il en résulte que la requête doit désormais être formée dans le délai de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de rejet de la demande préalable.

 

Deux observations conduisent néanmoins à réduire la portée de cette règle nouvelle :

 

- Le contentieux fiscal d'assiette, qui relève du plein contentieux, déroge à la règle. Aucun délai ne court en cas de rejet implicite d’une réclamation contentieuse à l'expiration du délai de six mois prévu par l'aticles R. 198-10 du livre des procédures fiscales (CE, 7 décembre 2016, n° 384309, EURL CORTANSA ; CE 8 février 2019 n° 406555, SARL Nick Danese Applied Research).

 

A ce sujet voir : les délais de recours contre les décisions de rejet des réclamations fiscales.

 

- Le mécanisme de computation des délais à compter de la naissance d'une décision implicite de rejet ne joue pas dans deux hypothèses particulières : 1) le requérant n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux 2) et dans le cas où la réclamation tend à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction administrative.

 

5) Quel tribunal administratif saisir ?

 

En principe, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel est situé le siège de l'administration qui a pris la décision attaquée.

 

Mais il existe de nombreuses exceptions à cette règle générale. Ainsi, le tribunal compétent est déterminé par le lieu :

 

- de résidence du requérant pour les litiges relatifs aux décisions individuelles de police administrative,

 

- où se situe l'immeuble pour un litige concernant l'urbanisme et l'habitation, les permis de construire, d'aménager ou de démolir, les déclarations d'utilité publique, le domaine public, les affectations d'immeubles, le remembrement, le classement des monuments et des sites,

 

- où s'est produit le fait générateur du dommage en cas de demande d'indemnisation à la suite d'un dommage causé par l'administration,

 

- d'exécution du contrat pour les litiges contractuels et les marchés,

 

- d'affectation de l'agent pour les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires,

 

- du versement pour les litiges liés aux pensions de retraite des fonctionnaires (ou du siège de la personne publique dont l'agent intéressé pour les pensions des agents des collectivités locales).

 

- où se trouve l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, ou le lieu d'exercice de la profession pour les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles (professions libérales, activités agricoles, commerciales et industrielles), à la réglementation du travail, ainsi qu'à la protection ou la représentation des salariés, aux sanctions administratives intervenues en application de ces législations, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire.

 

Les règles de compétence territoriale des tribunaux sont d'ordre public. Leur méconnaissance est donc relevée d'office par le juge et il n'est pas possible de déroger aux règles de compétence, sauf en matière de contrats.

 

Il convient cependant de noter qu'une erreur du justiciable n'a généralement pas de conséquences graves pour le justiciable.

 

En effet, l'application des critères de compétence territoriale peut prêter à discussion et à interprétation. Il a donc paru sévère de faire supporter aux justiciables les conséquences de mesures d'aménagement des compétences territoriales qui sont aussi  destinées à mieux répartir les flux de dossiers entre les différents tribunaux.

 

C'est pourquoi, une procédure interne de renvoi des requêtes entre les tribunaux administratifs a été mise en place afin de ne pas pénaliser les requérants qui auraient commis un erreur dans le choix du tribunal territorialement compétent.

 

Lorsqu'il n'a pas été fait application de cette procédure de renvoi et que le moyen tiré de l'incompétence territoriale du tribunal administratif n'a pas été invoqué par les parties avant la clôture de l'instruction de première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieurement soulevé par les parties ou relevé d'office par le juge d'appel ou de cassation.

 

6) L'audience devant le tribunal administratif

 

L'affaire est d'abord appelée par le greffier. Puis, le magistrat rapporteur lit son rapport à la demande du président.

 

Ce rapport consiste le plus souvent en la lecture des "visas", c'est-à-dire un simple énoncé des conclusions et des moyens, exposés d'une manière synthétique, présentées par le requérant et le cas échéant par les autres parties. Le rapport ne comporte pas la lecture des autres documents de travail élaboré par le rapporteur. En particulier, le rapporteur élabore une "note" plus ou moins longue dans laquelle il examine les différents points qui sont examiné par le tribunal (compétence de la juridiction administrative, recevabilité de la requête, examen des faits et des moyens de droit, solution proposée accompagnée d'un projet de jugement). Les parties n'ont pas connaissance de cette note et ne peuvent pas en demander la communication.

 

La parole est ensuite donnée au rapporteur public pour qu'il prononce ses conclusions.

 

Le rapporteur public, anciennement appelé "commissaire du gouvernement", est une institution originale. Il a pour mission de présenter une opinion indépendante et impartialle pour éclairer la formation de jugement sur les questions de droit et de fait qui lui sont soumises. Le rapporteur public ne participe pas au délibéré et la formation de jugement est libre de suivre les conclusions du rapporteur public ou de s'en écarter.

 

Ses conclusions ne sont pas intégralement communiquées aux parties avant l’audience (mais les conclusions peuvent être demandées par les parties après la lecture de la décision, le rapporteur public étant libre de les communiquer ou de refuser de les transmettre).

 

Cependant, les parties doivent être en mesure de prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public (rejet, annulation, condamnation, injonction en indiquant le moyen sur lequel le rappoteur public se fonde). Cette communication est réalisée au moyen de l’application Sagace (le "code Sagace" est communiqué aux parties dans l’accusé de réception de la requête qui leur est adressé par le greffe). 

 

Les parties peuvent ensuite présenter, soit en personne, soit par un avocat, des observations orales à l'appui de leurs conclusions écrites. 

 

Lorsque le rapporteur public ne prononce pas de conclusions, le président donne la parole aux parties après le rapport. 

 

La formation de jugement peut également entendre les agents de l'administration compétente ou les appeler devant elle pour fournir des explications. 

 

Au tribunal administratif, le président de la formation de jugement peut, au cours de l'audience et à titre exceptionnel, demander des éclaircissements à toute personne présente dont l'une des parties souhaiterait l'audition.

 

La décision est délibérée hors la présence des parties et du rapporteur public.

 

Le plus souvent, le jugement est rendu dans un délai de deux à trois semaines après l'audience.

 

Pour plus de précisions concernant l'audience, voir ici.

 

7) Recours contre les jugements rendus par le tribunal

 

Les jugements des tribunaux administratifs sont normalement susceptibles d'appel devant la Cour administrative d'appel.

 

Toutefois, les jugements rendus par tribunal administratif ne sont pas susceptibles d'appel (on dit qu'il statue "en premier et dernier ressort") en matière de :

 

- "contentieux social" : litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi, le contentieux du droit au logement,

 

- litiges portant sur la consultation et de communication de documents administratifs ou d'archives publiques ;

 

- contentieux du refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice,

 

- litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l'audiovisuel public, sauf en ce qui concerne la contribution économique territoriale,

 

- contentieux de la "juridiction gracieuse" en matière fiscale (requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse)

 

- litiges relatifs au permis de conduire

 

- litiges en matière de pensions

 

- action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées n'excède pas 10 000 euros, sauf en matière de contrat de la commande publique.

 

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